原創報道

　　海南省醫療衛生應急物資保障體系的建設與完善專題

　　南國智庫/海南南海健康產業研究院 聯合課題組

　　前 言

　　面對新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊，南國智庫與海南南海健康產業研究院組織省內醫學院校有關專家學者，成立《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》聯合課題組，在疾病預防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫療保障和救助體系、醫療衛生物資保障體系、醫療衛生專業人才隊伍建設等方面進行了積極的探討，并提出相關政策建議。

　　《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》課題組成員簡介

　　曾 渝 海南南海健康產業研究院院長、海南醫學院管理學院教授、聯合課題組組長

　　蘇玉菊 海南醫學院馬克思主義學院副院長、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員

　　馬金輝 海南醫學院管理學院副院長 海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員

　　張東獻 海南醫學院管理學院教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員

　　黃小玲 海南醫學院管理學院教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員

　　王勇 海南日報報業集團南國智庫研究員、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員

　　劉 靜 海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員

　　徐瓊花 海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員

　　鐘 麗 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員

　　陳燕瑩 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員

　　海南省醫療衛生應急物資保障體系的建設與完善專題

　　曾渝 博士、教授

　　鐘麗 博士、講師

　　曾渝

　　鐘麗

　　2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議發表的重要講話中強調，“要健全統一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容，按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則，盡快健全相關工作機制和應急預案。要優化重要應急物資產能保障和區域布局，做到關鍵時刻調得出、用得上。對短期可能出現的物資供應短缺，建立集中生產調度機制，統一組織原材料供應、安排定點生產、規范質量標準，確保應急物資保障有序有力。要健全國家儲備體系，科學調整儲備的品類、規模、結構，提升儲備效能。要建立國家統一的應急物資采購供應體系，對應急救援物資實行集中管理、統一調撥、統一配送，推動應急物資供應保障網更加高效安全可控。”

　　衛生應急物資品種多樣，具有不確定性、不可替代性、時效性等特點。衛生應急物資儲備主要用于應對可能發生危及公眾安全或健康的突發事件，如疫病暴發、地震、工業襲擊、生物或化學恐怖襲擊等。

　　一、海南省在新冠肺炎疫情中應急物資的保障情況

　　在這次應對新冠肺炎疫情突發情況下，海南省負責物資生產、流通和儲備的相關職能部門緊急行動起來，開足馬力做好應急物資的調配保障工作。如海南省工信廳積極落實疫情防控應急物資保障工作，成立了以廳長任組長的疫情防控物資保障工作組，加強組織領導，做好疫情防控藥品、醫療防護用品等物資的供應保障。 制定《海南省工信廳應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控應急物資供應保障工作方案》和《海南省工業和信息化廳關于做好應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控醫藥供應保障工作的函》，從建立工作機制、保障疫情防治物資生產供應和加強重點生產、流通企業動態監測三個方面明確具體工作內容和落實措施。對內重點生產和流通企業開展實地調研，加強動態監測，做好省內物資保障工作。落實每日工作報告制度，報告治療藥品、中藥飲片、消殺產品生產供應動態。做好部門聯動，持續跟蹤了解省行業流通企業口罩、手套、體溫計(儀)等物資庫存、到貨情況，及時將相關信息報送省衛健委統籌調度。 動員省內醫藥企業捐助。截至2020年 1月27日，海南共有中和藥業、雙成藥業、朗騰醫療、九州通藥業、齊魯制藥(海南)、皇隆制藥、普利制藥、海靈化學制藥等8家醫藥企業共捐贈 2121.92萬元藥械和防護物資助力全國疫情防控。

　　2020年2月12日，海南省應急管理廳印發《關于切實加強新冠肺炎疫情防控強化省級應急物資保障工作的緊急通知》(瓊應急〔2020〕12號)，對在新冠肺炎防控期間緊急調撥省級應急物資工作做出具體要求。海南省應急管理廳緊急調撥帳篷、雨鞋等應急物資給海南省援鄂醫療隊、國家緊急醫學救援隊(海南)基地、海南省救助管理站和萬寧、東方、昌江等市縣應急管理局，用于新冠肺炎疫情防控工作。截至2020年2月17日，累計調撥物資金額65.94萬元。

　　此次疫情期間，海南省藥監局采取提前介入、現場辦公審核的方式，特事特辦頒發了瓊械備(臨)001號注冊證和瓊械生產備(臨)001號生產許可證，2020年2月14日，康芝藥業首批生產的一次性醫用口罩正式出廠?？抵ニ帢I生產的所有口罩由國家和省、市新冠肺炎疫情防控指揮部統一調配，優先保障一線醫護人員和一線防控工作人員需要。截至2月14日，康芝藥業生產的2萬只口罩，已有8000只經由市衛健委按需分配到8家市管定點醫院。

　　二、我省醫療衛生應急物資保障體系中存在的問題

　　海南是我國最年輕的省份，獨特的地理優勢使海南島成為我國改革開放的前沿陣地。作為國家的重大戰略部署，海南正在深入建設國際旅游島以及加快探索自由貿易港建設，國際醫療旅游、康養等健康服務產業隨之崛起，海南公共衛生事業迎來新的發展機遇，但與此同時，突發公共衛生事件發生的風險亦隨之加大，這無疑和挑戰對我省應急物資保障提出了更高的要求。在面臨重大疫情時，我省的應急療物資保障體系在公共衛生應急投入、相關醫療物資既有儲備、產能儲備等方面均存在短板。

　　在政策方面，我省在《海南省醫療健康產業發展“十三五”規劃》中提到“加快衛生應急體系建設”;在《海南省突發事件應急體系建設“ 十三五”規劃》中要求“提升應急物資保障能力。推動各類應急物資普查，建立健全應急物資信息數據庫管理系統。加強專業應急物資儲備，適時適事調整儲備品種和數量。發揮社會化應急物資生產和儲備作用，鼓勵企業、社會組織和家庭儲備應急物資。加強與軍隊國民經濟動員體系的銜接，提高軍地聯合應急供應保障能力。”但是，在應急物資保障體系建設方面的法規和政策規定還比較少，我省尚未出臺具體的可操作性法律規定。

　　在應急物資儲備的建設方面，據了解，我省目前建成的救災物資儲備中心有省民政救災物資儲備中心和三亞市救災物資儲備中心;?？谑小①僦菔小⑷f寧市、五指山市民政救災物資儲備倉庫也在開工建設。其中，?？谑惺称匪幤繁O督管理局按照《?？谑嗅t藥儲備應急預案》和《?？谑袘彼幤穬滟Y金管理辦法》的要求與我省四家醫藥企業簽訂了《?？谑袘贬t藥儲備協議書》，劃撥約150萬元的應急藥品儲備資金用于采購醫藥儲備的物資，初步建立了?？谑袘贬t藥儲備機制。由此可見，我省至今實際尚未建成一個統一、高效、快速的應急醫療衛生物資保障體系，還不是所有市縣都具備了基本的醫療衛生應急物資的儲備能力，已有的市縣儲備應急醫療衛生物資資金安排、品種數量等也明顯不足，甚至是杯水車薪，難以滿足在突發重大公共衛生事件中的所需所用。

　　三、國外應急物資保障體系建設的經驗

　　根據文獻顯示，美國的應急物資保障體系由疾病預防控制中心和衛生部門聯合管理國家醫療戰略物資儲備，能為可能的疫情充分、快速、有效提供包括疫苗、藥品、器械、易耗品等在內的戰略儲備，迅速應對各類突發公共衛生事件。其中，以國家疾病控制中心(CDC)負責的全國藥品儲備為核心，各地分布了12個專用藥品存放場，每個存放場儲存不少于84種藥品，以此保障12小時內可獲得藥品，以充分實現突發公共衛生事件的物資需求。

　　日本突發公共衛生事件應急保障體系由人員儲備、資金保障及物資保障組成。其中，人員儲備由專兼職相結合的應急人員隊伍構成，公民可自愿進入兼職隊伍，然后通過專業培訓，獲得由專業機構頒發的應急救援資質證，從而形成本地防災的重要力量，并隨時響應突發事件應急處置。此項規定也可緩解暫無突發應急事件的情況下，可能產生大量專職人員閑置問題。資金保障主要是指都區市町村政府每年均將當地前3年的普通稅收均值的3‰作為災害救助基金并逐年積累。物資保障根據定期輪換制度，用于應急物資儲備，以此保障突發公共衛生事件的應急處置。

　　綜上所述，美國應急物資保障體系建立了根據地區分布的藥品儲備中心，并且接受CDC的集中管理和統一調配，便于快速有效地提供應急物資。而日本形成了應急保障的穩定資金來源，建立了應急物資儲備與輪換制度。我們從美、日這些發達國家的醫療衛生應急物資儲備和管理經驗上看的確有值得借鑒參考的內容，尤其是這些物資管理部門職責落實、管理權限以及儲備資金的來源保障等相關措施。

　　四、建立健全海南省應急物資保障體系的建議措施

　　第一，建立區域應急物資儲備與輪換制度。 《傳染病防治法》明確規定縣級以上人民政府負責儲備防治傳染病的藥品、醫療器械和其他物資，以備調用?！锻话l公共衛生事件應急條例》也規定國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當根據突發事件應急預案的要求，保證應急設施、設備、救治藥品和醫療器械等物資儲備。為此，建議我省下一步需要建立以省級儲備為主、各市縣儲備為輔的衛生應急物資儲備機制，根據實際需求優化區域布局，在省、和市兩級按地域分布和人口數量建立綜合型公共衛生應急儲備庫，進行統一調度。建議首先在東西南北中五個市(即海口市、三亞市、儋州市、瓊海市、五指山市)設立5個醫療衛生物資應急儲備中心，分片負責周邊區域市縣醫療物資應急保障工作，并建立動態循環的應急物資輪換制度。同時，還可以依托縣級以上綜合醫療機構和疾控機構建立本地的基本醫療衛生物資儲備站，以應對各市縣突發的小型公共衛生事件。

　　第二，加強應急網絡平臺建設，科學調配應急物資。應急網絡平臺要匯集全省各行業應急專家、應急隊伍、應急設備、應急物資等以備統一調用。在我省符合資質的醫藥生產、流通企業間建立協同信息平臺，并與國家、地方的藥品儲備平臺建立信息交互系統，以便及時掌握和監控企業日常藥品和醫療器械生產和儲量的動態信息并適時做出調整。為貫徹習近平總書記2020 年2月23日在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議中提出“科學調配醫療力量和重要物資”的要求，可根據應急物資網絡平臺的儲備信息及物資需求信息，科學調配應急物資。建議在現有的省政府相關主管職能部門的信息網絡中心架構下增加醫療衛生應急物資儲備信息和調用調控模塊，以完善現有信息網絡平臺功能，提升未來應對突發公共衛生事件的信息化手段。

　　第三，開展突發公共事件風險評估，制定科學的儲備目錄和標準。根據海南的地理氣候等特點、人口流動與流行病學等相關調查數據，充分考慮我省突發公共衛生事件實際發生的規律、特點等因素，開展突發公共衛生事件實際風險評估，進行應急物資的需求預測，建議成立海南省醫療衛生物資評估專家組，具體協助職能主管部門制定全省醫療衛生物資儲備五年規劃和年度計劃，確定適合本省和各市縣的衛生應急物資儲備的品類、規格和結構，制定優化重要應急物資產能保障和區域布局目錄和標準，并開展定期的考核檢查督查行動。

　　第四，完善不同形式醫療衛生應急物資的儲備。由于突發公共衛生事件危害范圍和程度的不確定性，不可能所有衛生應急物資均以實物形式儲備，將其分為實物、資金、生產能力三種形式。對較為稀缺的衛生應急物資建議采用實物儲備形式。經常使用的應急物資則可適量儲備實物，以便突發公共衛生事件發生時可以立即調用。有效期短、儲備數量大、市場供應充足的應急物資可以采用商業運作模式即資金儲備形式，委托醫藥企業儲備或要求相關企業保持一定量的商業儲備。針對轄區內能研發生產且需大量儲備的應急物資可與醫藥公司簽訂合作協議，保證應急物資生產能力的儲備。

　　第五，盡快出臺本省應急物資管理地方法規并進一步理順全省應急物資管理相關部門工作職責。建議海南省人大常委會盡快制定出臺一部《海南省應急物資管理條例》類似的地方法規，具體規定緊急情況下應急相關物資調配權限、儲備管理職責、應急征用企業物資范圍、儲備物資品種以及地方物資儲備金和風險準備金制度等內容。同時建議省政府進一步明確自然災害類別應急管理與傳染性疾病傳播災害類別應急管理應區別對待和職能分工，如省應急管理廳承擔全省除醫療衛生疫情傳播以外的自然災害(地震、火山爆發、臺風水災、山林火災等)以及城鄉消防救險等相關職責;省工業和信息化廳負責全省各類非醫療衛生應急物資的生產調配保障職能;省衛健委負責全省醫療衛生應急物資的總體規劃、目錄清單制定并安排調配使用等職能;省藥品監管局負責統籌全省醫療衛生應急物資的日常儲備監管保障職能等。

　　第六，進一步發揮海南建設博鰲國際醫療先行區的政策優勢和機制優勢。一是建議可依據《海南博鰲樂城國際醫療旅游先行區臨床急需進口醫療器械管理暫行規定》和《海南博鰲樂城國際醫療旅游先行區臨床急需進口藥品管理暫行規定》及其相關執行標準，在疾病傳播擴大等應急情況下允許由博鰲樂城國際醫療先行區內的企事業單位快速引進臨床急需進口醫療器械及臨床急需進口藥品，首先在區內開展相關臨床驗證后可逐步擴大到本省其他地區醫療機構試驗使用，以取得各大范圍實際防疫及治療效果，充分發揮博鰲國際醫療先行區率先引進國外先進醫藥技術及最新上市藥品的政策示范效應;二是建議可以依托現有博鰲國際醫療先行區高端醫療科研和藥物研發機構，進一步充分發揮國家賦予海南博鰲國際醫療先行區在醫藥研發方面的優先政策，大力推進開展醫藥真實數據研究，力爭從臨床真實世界數據研究中探索出一條我國為防治重大疾病開展重大新藥創制和國家醫藥科技重大專項成果轉移轉化試點的成功之路，全面展現博鰲國際醫療先行區先行先試的機制領先優勢。

　　(本文撰稿人：曾渝 海南南海健康產業研究院院長、海南醫學院管理學院教授;鐘麗 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員)

　　背景資料

　　新冠肺炎疫情對中國社會與經濟帶來沖擊，中國公共衛生體系、傳染病防治還存在很多系統性的問題。海南建設自貿港，如何筑牢更加安全的防疫體系，筑牢世界頂級“防護網”，為社會與經濟發展保駕護航，是一個重大、緊迫的課題。

　　中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆就表示，本次疫情過后國家應該大力加強公共衛生、傳染病防治領域供給側的全面改革，解決該領域方向性的問題、系統性的問題、基礎性的問題。

　　本次研究南國智庫將聯合海南健康產業研究院，組織國內頂尖專家進行專題研究，對標新加坡、日本等國家的公共衛生防疫建設情況，對海南的公共衛生體系建設提出科學合理的建議。在研究和發布海南公共衛生防疫體系的同時，南國智庫將和海南南海健康產業研究院一起組織國內專家，為海南各級政府提供公共衛生防疫體系建設規劃方案。