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　　本文通過分析我國應急協調機制的現狀和存在的問題，針對新時代應急管理面臨的挑戰，提出構建新形勢和新體制下應急管理協調機制的建議。(作者賀定超系應急管理部研究中心副主任，管理學博士、教授級高工、博士生導師，國家安全生產專家)

　　我國應急管理協調機制的現狀及存在問題

　　建國以來，我國應急管理不斷發展，應急范圍不斷擴大，應急能力不斷增強，特別是2003年，抗擊“非典”疫情勝利之后，應急管理進入快速發展階段，全面推進應急預案，應急管理體制、機制和法制建設。2007年11月1日，我國第一部綜合性應急法律《突發事件應對法》施行,形成了以“一案三制”基本框架的突發事件應急管理機制，應急管理逐步進入制度化、程序化、規范化的軌道。

　　1 應急管理部成立前的現狀

　　根據《突發事件應對法》，我國實行的是單災種應急管理體系，即不同的部門負責不同類型的災害和突發事件的應急管理和應急力量建設。例如，民政部門負責自然災害救災，消防部門負責火災事故救援，安監部門負責安全生產監管和礦山事故災難救援，衛生部門負責公共衛生事件處置。各個部門都有自己的專業應急救援力量，實行垂直化管理、專業化建設。但往往“禍不單行”，災害多是多災種同時發生，單個部門無法應對，需要協調調動多個部門力量。因此，我國形成了以政府應急管理機構和議事協調機構、部際聯席會議相結合的應急管理協調機制。

　　國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，通過國務院常務會議和國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家減災委員會、國務院安全生產委員會、國務院食品安全委員會等國家相關突發公共事件應急指揮機構發揮議事協調作用，負責突發公共事件的應急管理工作;必要時，派出國務院工作組指導有關工作。國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。省、市政府以應急委員會為應急管理的領導機構，辦公廳值班室承擔應急管理辦公室，負責管轄范圍內的應急管理組織協調工作。

　　2 存在問題

　　隨著我國工業化城鎮化不斷發展，氣候環境變化加劇，自然災害增多，重特大事故頻發，威脅公共安全的突發事件時有發生，給我國應急管理提出了挑戰，現行的應急管理機制已經不能適應新形勢新要求，體制機制存在的問題日益突顯。

　　一是單災種、條塊化的應急管理體制使應急管理職能、應急救援隊伍、應急資源過于分散，增加了組織協調的難度,降低了應對災害的效率。資源重復配置，利用率低，造成資源浪費。

　　二是“一案三制”中的法制和機制建設有待加強，應急管理法律法規不健全，現行的部分應急管理法律法規，存在多頭管理，職責模糊，各級各類應急預案針對性、可操作性不強，沒有建立規范化、程序化社會合作機制。

　　三是由于各地政府應急管理辦公室的職能一般由政府辦公廳(室)的值班室承擔，機構設置不一、規定不同，人員缺乏專業性和穩定性，影響發揮組織協調樞紐的職能。

　　四是我國地區之間、部門之間、軍地之間的合作機制和應急協作規范不健全，在信息通報、資源共享、聯合演練、協同處置等方面仍有較大差距，缺乏有效的協調聯動。

　　五是調用社會資源的應對災害的組織能力比較薄弱，企業、社會組織和志愿者缺少有效的組織協調，沒有充分發揮作用。

　　六是應急能力建設亟待加強，專業應急管理人才緊缺，監測預警體系不健全，應急管理信息化水平還不夠高，應急知識宣傳教育和普及工作薄弱。

　　新時代應急管理面臨的挑戰

　　1我國地理環境復雜，災害類型多樣且發生頻繁，但災害的發生有顯著的區域性特點，應急管理新機制應該考慮區域的差異性。

　　2我國發展水平差異較大，整體上東南部發展水平高，西北部發達程度較低，救災資源的配備需要考慮空間格局的差異性。

　　3我國的國家治理與西方發達國家有顯著差別，我國高度集中的中央管理體系可以充分調動全國力量應對災害，需要充分發揮這種應急的優勢。

　　4我國傳統文化源遠流長，一直存在獨特的民間災害救助文化，應當繼續發揚這種文化優勢，與現代科技和管理結合，形成獨特的應對災害文化氛圍。

　　5以前的行業部門單災種應對的管理方式，雖然會造成條塊分割、資源浪費、大災效率低下等缺點，但單災種應對的模式可以更加高效地利用行業部門的專業能力和資源，因此新機制仍然需要協調行業部門在應對單災種方面的專業技能和資源。

　　6新部門組建后，已有法律法規與新部門職責不適應，需要對相關的法律、法規、規范性文件進行梳理和修訂。

　　7現代科學技術日新月異，災害預報、預警、風險評估、災情快速評估等在大數據、遙感、人工智能、地理信息技術、無人機等快速發展的推動下，速度精度顯著提升。在新機制下，應該充分依托現代科技的支撐作用，推動應急過程信息暢通，快速反應和高效協調。

　　構建新時代應急管理協調機制的建議

　　1建立科學的國家應急管理框架

　　國家應急管理框架是國家應急管理的工作指南。通過制定國家應急管理框架，對國家應急管理目標任務、體系運作的指導原則、應急管理體制和機構設置、相關主體在應急管理體系中的角色定位和責任，應急預案制定演練實施，事故災害預防、應急準備、響應、災后恢復的概念、程序、標準及協調機制等內容進行全面科學的闡述。

　　國家應急管理框架應該具備以下特點：

　　系統性 涵蓋應急管理的核心方面，體現全風險、全過程、全社會參與的理念，涉及面廣，內容豐富、層次分明、科學系統。

　　可操作性 不僅在理論層面，更要在操作層面作出明確具體規定。

　　適應性 該框架是基本框架和統一規范，適用于各級政府、相關各方。同時允許各級政府根據實際情況，在基本框架下進行相應補充，增強特殊情況下的適應性。

　　權威性 該框架是國家應急管理的頂層設計，由應急管理部組織各方力量編寫，由國務院發布，具有很強的權威性，保障其推廣和落實。

　　2構建應急法律法規體系

　　為適應和保障新的應急管理體制機制，梳理以前存在的法律、法規及規章制度，根據新的形勢和需求進行重新修訂。建議修訂《突發事件應對法》，將習近平總書記關于公共安全和應急管理的新理念、新思想、新戰略寫入該法，將應急管理部的職責進行明確規定，明確中央、部門、地方、企業、社團和公民的權利、職責和義務，搭建起全風險預防、全過程準備、全社會參與的應急管理法律框架。制定完善應急預案、應急物資管理、應急能力建設、應急管理執法、應急救援、援助補償、災后恢復等相關的法律,使之細化、實化,形成一整套科學完備的應急管理法律法規體系，使各級政府應急管理部門，依法行使應急管理職責，社會各方依法履行應急管理權利義務，為應急管理提供可靠的法律依據和保障。

　　3建立以應急指揮中心為中樞的協調機制

　　應急管理部成立后，安全監管職能與應急管理職能整合，安監執法隊伍和應急救援力量整合，具備了安全監管、應急管理、組織協調、統一指揮的職責和能力，能夠實現應急管理辦事機構和工作機構一體化，具備了建立新的協調機制的基本條件。應急管理部下設國家應急指揮中心，作為7天24小時全天候應急值守、事故災害監測預警、應急指揮的組織協調中樞，以國家應急管理指揮平臺為技術支撐，對信息進行收集管理、分析處理、信息指令發送，實現應急管理的專業化、信息化、智能化。

　　4建立上下聯動統一指揮的應急響應機制

　　一是建立中央、省、市、縣、社區(企業)5級的分級應急響應機制。根據事故災害的發生規律，人為或技術性事故災害往往首先發生在城市社區、企業等較小范圍，因此社區和企業在第一時間響應，疏散人員，控制事態發展。根據事故災害的類型、范圍、復雜程度，由不同級別的政府啟動應急機制，調動所管轄的應急能力，協調各方力量進行處置。當超出或預計超出應急能力的時候，申請上一級政府組織應急能力支援。分級響應有助于迅速反應、及時處置。使得應急事件發生時各層級不缺位、不越位，同時也做到上下聯動、平戰結合。

　　二是建立通用的標準化應急指揮機制。通用的標準化應急指揮機制對指揮部人員和機構設置、工作職能作出明確規定，有利于快速反應、快速行動，為各級政府提供統一指揮、統一協調、統一行動。在事故災害發生時，各級政府的應急管理部門根據事故災害的類型、范圍和復雜程度，自行啟動應急預案，以應急管理部門的應急指揮中心作為支持，召集預先確定的應急指揮部成員，組成應急指揮部。按照應急預案和計劃，現場指揮調度，收集傳遞災害信息，調動應急救援力量(消防、應急救援隊)和物資，協調應急支持力量(通訊、醫療衛生、電力、供水、交通運輸、公用設施工程等)，開展應急響應、救援和災后恢復工作。運用相同的國家應急管理機制及其通用原則、結構和協調程序，將大大提高應急反應行動的速度和效率。

　　5構建城市群跨區域應急管理協調機制

　　城市群是未來中國新型城鎮化和區域發展的主要模式，但隨著城市的集聚，城市系統更加復雜，人口更加密集、風險隱患交織疊加，事故災難造成的破壞性增大，將給公共安全和應急管理帶來巨大壓力，特別需要加強區域應急管理的協調。因此，建立跨省市的區域應急管理協調機制十分必要。

　　在長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、中原、長江中游、成渝、哈長、遼中南、山東半島、海峽西岸、北部灣、關中等12個國家級城市群的中心城市，設立區域應急管理局，由應急管理部直屬管理。區域應急管理局作為應急管理部派駐機構，負責組織協調區域內政府、企業、社會組織等各方應急救援力量，制訂區域應急救援預案，管理應急救援物資，組織區域應急演練;監督指導各域內政府加強應急能力建設，收集上報區域相關信息數據，發揮上傳下達、溝通聯絡作用;在發生跨省市災害時，統一指揮應急救援和組織協調;當災害超出現有能力，可按照規定程序協議請求應急管理部援助。

　　6建立應急能力建設機制

　　一是加強應急管理的信息化、智能化建設。科學完善的綜合性應急管理信息平臺能夠大幅提升應急管理能效、應急反應速度，降低組織協調的成本，提高防災減災救災的針對性和應急管理的科學化水平。

　　二是建立專業化、職業化的應急教育、人才培養和科研機制。加強應急管理學科建設，申請一級學科，在有實力的大學中設立應急管理專業，成立應急管理學院，加強應急管理專業人才培養。同時辦好現有院校，培養急需的專業人才。

　　三是建立應急管理部主管、專業主建、地方主戰的應急救援隊伍管理體制。

　　7建立以應急預案為核心的應急準備機制

　　應急管理部編制國家總體應急預案和規劃，組織全國范圍內的應急預案演練，同時監督指導各級政府應急管理部門編制應急預案和演練，形成全災種、全行業、全層級的應急預案體系。

　　8建立全社會廣泛參與的應急合作機制

　　一方面，通過法律法規，規定有關單位和社會組織在應急管理中的權利和責任、物資征用補償。

　　另一方面，通過簽訂承包合同，向企業、社會組織購買商品、裝備和服務，確保突發事件發生前，預先落實所需要的通用商品和服務，提高商品服務供給的可靠性，優化資源配置，減少浪費，使得應急協作逐步走上制度化、規范化、程序化的軌道，提升全社會防災減災救災能力。